餐飲浪費現象觸目驚心 缺乏有效剛性制度約束

只要有剩飯剩菜，就會打包——這是全國人大代表黨永富堅持多年的一個習慣，“小時候為了生存，我吃過樹葉和野菜，深知糧食的可貴。這些年治理土壤污染，深知糧食增產的不易”。

“土壤污染防治法的出臺，為土壤污染防治工作提供了法治保障，有力解決了土壤污染問題。我覺得，還應在法律中作出更加具體、剛性的規定，把解決餐飲浪費問題納入更完善的法治軌道。”黨永富說。

黨永富的期待，有望變成現實。

目前，全國人大常委會法工委按照習近平總書記關于“要加強立法，強化監管，采取有效措施，建立長效機制，堅決制止餐飲浪費行為”的要求，抓緊研究提出立法工作方案，高質高效做好相關立法工作，決定成立工作專班開展相關工作。

“立法要堅持問題導向、目標導向、結果導向，要強調精準化、可訴化、可裁化、可執行化。要針對機關單位、企業、餐飲公司、學校等，精準設定監督主體，對浪費現象采取警告、公示、訓誡、罰款等多種手段，完善懲治浪費的法律制度體系。”中國人民大學法學院教授劉俊海說。

餐飲浪費現象觸目驚心

黨的十八大以來，各地區各部門采取出臺相關文件、開展“光盤行動”等措施，大力整治浪費之風，“舌尖上的浪費”現象有所改觀，特別是群眾反映強烈的公款餐飲浪費行為得到有效遏制。

但與此同時，一些地方餐飲浪費現象仍然存在，其嚴重程度觸目驚心。

2018年，中國科學院地理科學與資源研究所和世界自然基金會聯合發布的《中國城市餐飲食物浪費報告》(以下簡稱報告)顯示，中國餐飲業人均食物浪費量為每人每餐93克，浪費率為11.7%。

報告測算，2015年中國城市餐飲業僅餐桌食物浪費量就在1700萬至1800萬噸之間，相當于3000萬至5000萬人一年的食物量——而這樣驚人的浪費量，還只是“城市餐飲”這一環節。

報告顯示，游客、較大規模餐館、朋友聚會和公務商務消費、中小學校成為餐飲食物浪費的“重災區”。其中，大型餐館商務聚會類型的平均浪費率高達38%，學生盒飯有三分之一被扔掉。

餐飲浪費不僅僅意味著扔掉大量食物，更意味著生產這些食物時所投入的大量水、能源、土地以及生產資料等的無效消耗。而且，處理這些廚余垃圾也給城市帶來了巨大的環境壓力。

中國科學院地理科學與資源研究所研究員成升魁指出，我國國情已經無法支撐這種揮霍式的食物消費方式。建立以節儉為核心的資源節約、環境友好、生態循環、安全健康的綠色消費模式，勢在必行。

缺乏有效剛性制度約束

為了有效約束餐飲浪費行為，多年來，一直有立法的呼聲和舉措。

2009年全國人大會議期間，針對社會上一些浪費糧食的行為，十一屆全國人大代表、浙江臺州市人大常委會主任薛少仙建議，盡快對浪費糧食的行為進行立法，明確規定節約糧食鼓勵制度與浪費糧食重懲制度。鼓勵合理消費、節約消費，重懲浪費者，特別要對餐館飯店中飯桌上的浪費行為，嚴厲處罰浪費者，同時規定餐館飯店業主負連帶責任。

2013年，時任國家糧食局局長任正曉提出，節糧減損、反對浪費，必須建立長效機制。特別要探索為節約糧食、反對浪費立法。在糧食法中明確節約糧食、反對浪費條款，以法律手段約束整治浪費糧食的行為。

值得注意的是，對于制止浪費、厲行節約，我國憲法第十四條規定“國家厲行節約，反對浪費”，民法典中也有“民事主體從事民事活動，應當有利于節約資源、保護生態環境”的規定。

為更好約束餐飲浪費行為，這些年來，各地也在積極探索立法監管。

2013年，廣東珠海率先對餐飲浪費處罰暫行辦法征求意見。今年1月，江蘇出臺《江蘇省糧食流通條例》，規定縣級以上地方人民政府及其有關部門應當加強愛糧節糧宣傳教育，新聞媒體應當對節約糧食開展公益性宣傳，對浪費糧食的行為進行輿論監督。

但總的來看，法律中的相關規定還比較分散，系統性、針對性、集成性還不夠強，地方上的立法探索也缺乏可操作性，使得餐飲浪費行為始終缺乏有效的制度約束。

全國人大代表、江西財經大學環境與貿易研究中心主任李秀香曾經就餐飲浪費問題作過調研，在她看來，造成餐飲浪費有著多種原因，除了盲目攀比、講排場、挑食等，一個重要原因就是缺乏有效的約束機制和懲戒機制。

“在德國，人們可以對餐飲浪費行為進行舉報，執法部門會盡快趕到并開出罰單。而在我國現行法律中，關于制止餐飲浪費行為的規定，更多地還停留在倡導層面，沒有形成剛性的制度約束。”李秀香說。

完善懲治浪費法律制度

在國家層面進行專門立法來約束餐飲浪費行為，已經非常迫切。

全國人大代表、安徽省農業科學院副院長趙皖平認為，針對餐飲浪費問題進行立法的必要性和可行性都已具備，“雖然吃什么、吃多少是個人的權利，但如果在餐飲上出現浪費，就是對社會成本的消耗，是對公共利益的一種損害，應當在法律制度層面對此加以約束”。

值得注意的是，相關立法的準備工作已經啟動。

全國人大常委會法工委行政法室一級巡視員張桂龍說，法工委將會同有關方面積極就加強制止餐飲浪費行為立法問題認真研究、深入論證，通過多種立法、決定等形式，對制止餐飲浪費行為作出具體明確規定，在糧食安全保障法和其他相關法律制定修改中分別作出有針對性的規定。特別是在餐飲消費環節，積極倡導合理、健康的飲食文化，建立制止餐飲浪費行為長效機制。

專家認為，對于餐飲浪費行為進行立法規制，要堅持問題導向進行精準立法，既要對餐飲企業、消費者等多個環節全覆蓋，也要著重對公務商務消費、學校餐飲等餐飲浪費“重災區”加以規范，既要構建約束餐飲浪費行為的剛性制度，也要把握好處罰的力度和邊界。

華東政法大學副教授孫煜華認為，針對不同主體和不同情形，應當作出倡導、激勵、懲戒等有針對性的制度設計。

例如，餐飲企業應免費提供適量的打包盒，鼓勵打包剩飯剩菜、節約糧食;餐館、酒店、超市等企業捐贈即將過期和多余的食物，可以憑此享受稅收優惠政策;對于故意浪費食物的企業，可以作出罰款等處罰。

對于個人消費，應當以倡導為主，推動形成勤儉節約的習慣。同時，可以采取地方試點的方式，實行循序漸進的處罰措施。例如，可以借鑒德國治理餐飲浪費的經驗，任何人都可以對餐飲浪費行為進行舉報，執法部門接到舉報后應立即處理。

“尤其要抓住公款消費這個重心，對于嚴重的餐飲浪費行為，應當依法追究法律責任。通過抓住這個‘關鍵少數’，以此來帶動整個社會風氣的改變，實現法律效果、政治效果、社會效果的統一。”劉俊海說。

其他國家如何治理食物浪費

食物浪費問題，在很多國家和地區都是難題。近年來，有多個國家通過制定法律的形式，來解決這一問題。

法國是全球首個專門制定法律來禁止食物浪費的國家，2016年2月通過的《食物浪費法案》規定，禁止超市扔掉或銷毀未售出的食物。假如超市有剩余，須將其捐贈給慈善機構或食物銀行。超市和慈善機構簽訂協議后，能獲得捐贈60%產品價值的稅收減免。

德國被認為是處罰餐廳浪費最嚴的國家。從幼兒園起，孩子們就會受到節儉就餐的教育。無論自助餐還是點餐，都不能浪費，一旦發現有人浪費，任何見證人都可向相關機構舉報，工作人員會立即趕到，按規定罰款。

意大利參議院2016年8月2日通過一個鼓勵節約的法案，希望藉此將每年浪費的食物削減兩成。該法案簡化了超市和農場捐贈食物的程序，允許超市捐贈超過保質期不久的未售出食品，農場捐贈滯銷產品也無需繳納額外費用。該法案還鼓勵餐廳提供打包服務，讓消費者將吃不完的飯菜帶回家。

為解決食物浪費問題，日本在2019年5月通過《食物浪費削減推進法案》，要求從食品生產到消費等各個環節減少浪費，并于當年11月底開始實施。法案寫明，政府有責任推進有關避免食物浪費的政策。法案要求在內閣府設置“食物浪費削減推進會議”，推動“食物銀行”(主要為經濟有困難人士提供暫時性膳食支援，鼓勵他們自力更生)活動等。

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