住建部發文:嚴管大拆大建 老城區更新最多拆20%

地上11層、建筑最高點約52米，位于北京西海南側的積水潭醫院新北樓，曾突兀地橫插在首都老城區山水之間，將清朝年間民間評選出的“燕京小八景”之一——“銀錠觀山”的西山山脊線截成兩段。近日，積水潭醫院新北樓地上11層全部拆除完畢，這意味著該景觀視廊內不再存在破壞景觀完整性的高層建筑。

上述整改項目是北京數十年來罕見的建筑降層案例，而北京拆除高層建筑風貌以落實對老城人文和自然風貌的保護，促進城市生態修復的做法，在住建部昨日印發的一份文件中也得到了呼應和支持。

8月10日，住建部發布《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知(征求意見稿)》(下稱《通知》)，其中明確，城市更新不沿用過度房地產化的開發建設方式，片面追求規模擴張帶來的短期效益和經濟利益;對各地涉及推倒重來、大拆大建的要徹底整改。

根據《通知》，要堅持應留盡留，嚴格控制大規模拆除、新增建筑，嚴格控制大規模搬遷居民，確保住房租賃市場供需平穩。

“這意味著城市更新正被鼓勵發展為一種漸進式、可持續的新模式。”中國房地產數據研究中心執行院長陳晟在接受第一財經采訪時表示，在這種模式下，留住了城市的文化脈絡，留住了城市原住民，并通過發展租賃住宅留住了新市民和青年人。

“城市更新思路由‘開發’向‘經營’轉變，過去地方政府將城市更新當作一種財富獲得方式的邏輯已經行不通了。”陳晟說。

拆除量不超過20%、拆建比不宜大于2

在中國城市規劃設計研究院院長王凱看來，該份《通知》的核心在于堅持“應留盡留”，即通過嚴格控制大規模拆除、新增建筑，嚴格控制大規模搬遷居民，實現城市更新中從“拆改留”到“留改拆”的思路轉變。

“從‘留改拆’的思路出發，留的比例應該更高，但高怎么一個程度?《通知》給出了一個原則性的概念，也就是說，想要保留住一個老城區的風貌、機理和空間結構，在規劃上至少要留住七八成的既有建筑，即便再新建，新建部分也需要和原有格局相耦合。”王凱進一步對第一財經分析稱。

根據《通知》，在嚴控大規模拆除方面，除違法建筑和被鑒定為危房的以外，不大規模、成片集中拆除現狀建筑，原則上老城區更新單元（片區）或項目內拆除建筑面積不應大于現狀總建筑面積的20%。

在嚴控大規模增建方面，嚴格控制老城區改擴建、新建建筑規模和建設強度，原則上更新單元（片區）或項目內拆建比不宜大于2。

“最多拆20%和拆建比不宜大于2，這兩個數據標準應該結合起來看。”王凱說，將80%左右的建筑面積留下來，就完成了保護老城區底色的第一步;在拆除過程中，保證“拆建比不宜大于2”，不去翻倍開發量，老城區的格局就不會發生太大改變，這就完成了保護老城區底色的第二步，二者缺一不可。

而這兩項標準制定的背后，是以往城市更新實踐中，地方政府繼續沿用房地產開發建設思維，表現出大拆大建、急功近利的傾向，甚至出現隨意拆除老建筑、征遷居民、砍伐老樹等現象。

廣東省住房政策研究中心首席研究員李宇嘉對第一財經表示，由于地方政府的經濟建設、“大項目上馬”對于空間的訴求過于強烈，當城市外延擴張受約束時，就會首先考慮對老城區這類低成本、低容積率的區域進行大拆大建，為房地產開發投資、基建投資和城市地標性項目建設等釋放更多城市空間。“城市更新要告別大拆大建，在本質上，也是告別房地產依賴，夯實房住不炒。”

為最大限度保留老城區具有特色的空間格局和肌理，《通知》稱，保持老城格局尺度。鼓勵對舊居住區、舊廠區、舊商業區等進行修補、織補式更新，合理控制建筑高度。

《通知》還明確，延續城市特色風貌。不破壞地形地貌，不伐移老樹和有地方特征的現有樹木，不挖山填湖，不隨意改變或侵占河湖水系，不隨意改建具有歷史價值的公園，不隨意改老地名，杜絕“貪大、媚洋、求怪”亂象，嚴禁建筑抄襲、模仿、山寨行為，堅持低影響的更新建設模式，保留城市特有的地域環境、文化特色、建筑風格等“基因”。

對于上述措施，王凱表示，很大程度上，將起到挽救性作用。在實地調研中，王凱發現，當前，有不少城市的老城區改造項目，尤其是歷史文化街區改造項目，更新建設主體只重視保留文物，而對于周圍公共建設、居民樓宇則實施拆除、改建，同時，對于城市的自然風貌保護拋擲腦后，這樣既破壞了當地生態系統，也讓城市的建筑失去了背景色。

“這樣一來，所謂的歷史文化街區也基本上就沒什么歷史文化氛圍了，而留存下來的文物就像是幾株孤零零的盆景一樣。”王凱表示，從這個角度來看，《通知》提到“應保盡保”是恰逢其時的。

嚴控大規模搬遷

此前，部分城市區域由于陷于“過度房地產化的開發建設方式”，出現了因拆遷導致的被動式住房需求激增局面，以及在拆除重建的規劃藍圖被不當炒作的背景下，老城區房價、租金連番上漲現象。對此，《通知》明確，嚴格控制大規模搬遷，確保住房租賃市場供需平穩。

為嚴控大規模搬遷，《通知》稱，不大規模、強制性搬遷居民，改變社會人口結構，割斷人、地和文化的關系。要尊重居民安置意愿，鼓勵以就地安置為主，改善居住條件，保持鄰里關系和社會結構，更新單元(片區)或項目居民就地、就近安置率不宜低于50%。

“這意味著，升級版的城市更新模式應該以城市居民居住為導向。”貝殼研究院高級分析師黃卉表示，城市更新的目的是通過優化城市功能、改造建筑物等，最終達到提升城市居民的生活環境的目的，而傳統的大規模拆建行為則可能會破壞城市獨特的風貌，打破居民原有的生活狀態，帶來居住成本的升高。

老城區的大拆建不僅會增加原住民的居住成本，也會加劇新市民、低收入困難群眾租房困難。

58安居客房產研究院分院院長張波告訴第一財經，在城中村等城市連片舊區，因租金相對較低、更能滿足職住平衡需求，往往是新市民和青年人來到大城市的重要棲身之所，而大規模、短時間的拆遷城中村，則會在相對長的一段時間加深大城市住房租賃市場供需失衡。

為確保住房租賃市場供需平穩，《通知》稱，不大規模、短時間拆遷城中村等城市連片舊區;鼓勵穩步實施城中村改造，完善公共服務和基礎設施，改善公共環境，消除安全隱患，同步做好中低價位、中小戶型長期租賃住房建設，統籌解決新市民、低收入困難群眾等重點群體租賃住房問題，住房租金年度漲幅不超過5%。

李宇嘉認為，在新的城市更新模式下，當更新思路從區域開發轉向區域運營之后，公共服務短板將被全面補上，舊區避免了衰敗，住房功能配套更加齊全，存量住房供應得到有效性提升，并成為歷史文化烙印深厚、功能復合的新區域，這將成為未來住房供給測改革的重要部分。

但如何通過存量更新為城市提供更多租賃住房，陳晟表示，最關鍵的是解決賬如何算平的問題。對此，《通知》稱，探索政府引導、市場運作、公眾參與的可持續模式，政府注重協調各類存量資源，加大財政支持力度，吸引社會專業企業參與運營，以長期運營收入平衡改造投入，鼓勵現有資源所有者、居民出資參與微改造。

“伴隨城市更新走向社會治理、生態治理和經濟治理相結合的城市精細化運營模式，真正成為城市居民居住、生活條件的升級和改造的渠道，以人為本的新型城鎮化也能得到切實的推進，而這個理想愿景實現的前提之一，就是在存量市場中，解決住房供應相對平衡的問題。”

標簽： 可持續 房地產 拆建 建筑