全國統籌解決職工養老保險地區間不平衡

2017年黨的十九大報告提出“盡快實現養老保險全國統籌”，在后續各項重要的中央會議中，全國統籌也屢次被提及，有關全國統籌進展的消息也一直是社會各界關注的焦點。2021年12月16日，企業職工基本養老保險全國統籌實施工作電視電話會議召開，全國統籌或將取得實質性進展。

制度根源上解決問題

全國統籌是積極應對人口老齡化的重要舉措，而從短期來看，全國統籌還有一項非常重要的功能，那就是從制度根源上解決我國職工養老地區間失衡的問題。即東部沿海地區養老保險基金收入超過支出，產生大量結余，而中西部和東北大部分地區則是支出大于收入。例如，《中國統計年鑒》顯示2019年北京當年職工養老保險盈余1062億元，廣東更是高達1832億元，而遼寧則是赤字464億元。

為什么會產生地區間失衡?我們可以從基金收入和支出兩個視角展開分析。從收入端看，養老保險基金保費總收入等于政策繳費率乘以繳費基數，而繳費基數又是由參保職工人數和工資決定的。與內陸省份相比，東部沿海地區由于海運和水運體系發達，在經濟發展過程中具有先天優勢;與此同時，這些地區改革開放的時間又相對較早，發展經濟獲得了先發優勢。在先天優勢和先發優勢的雙重加持下，大量人口從內陸地區流向沿海地區。人口大量流入，在經濟集聚效應作用下，工資水平不斷提升，由此東部沿海地區社保繳費基數也隨著不斷上漲，基金保費收入逐步提升。相反，內陸省份則隨著人口大幅流出，基金保費收入提升受到了較大限制。

從支出端看，在給定養老保險計發辦法的情況下，總體支出規模主要取決于領取養老保險的人數。那當前領取職工養老保險的退休人數又由什么因素決定?這就需要我們回顧一下我國職工養老保險的發展歷程。1951年頒布實施《中華人民共和國勞動保險條例》，國有企業職工社會保險體系由此建立。改革開放后，隨著多種所有制經濟的發展，將這部分企業職工納入社會保障體系，也就成了社會保障事業發展的重要內容。我國于1980年、1983年及1999年分別允許中外合作經營企業、城鎮集體企業和私營企業為職工建立社會保險賬戶。由于領取養老保險的基本條件是，保費繳納年限要達到15年。由此，可以推算出當前領取養老保險的職工主要來自于非私營企業。即歷史上國有企業職工占比高的地區，當前支出壓力相對會更大。

地區間失衡會有什么后果?對于養老保險基金赤字的地區而言，在面臨收支失衡壓力時，從理論上看，地方政府可以通過減少支出和增加收入進行應對。但是養老保險待遇具有剛性，而且退休人數也在快速增長，通過減少基金支出應對失衡幾乎是不可能的選項。地方政府還可以通過提高社保征收強度來增加保費收入。然而，保費收入的提高也就意味著企業成本的上升，已有較多研究表明，社保成本提高會導致企業收縮生產規模，甚至是從市場中退出，遷入低社保成本的地區。

從長期看，這不僅會導致養老保險基金收入下降，也會使稅基減少，進而造成財政收入補貼社保的能力被弱化。而反觀基金盈余的地區，其社保征收強度低，更多企業會遷入這些地區，這進一步增加了該地區的盈余規模。因此，在沒有中央政府干預的情況下，地區間失衡會形成一個惡性循環，基金收入失衡—提高征收強度—失衡進一步加劇。

當然，基金赤字的地區，若不想通過增加企業負擔的方式應對收入失衡，可以選擇使用地方財政進行補貼。但在給定財政收入的情況下，補貼社保支出的增加，意味著其他公共項目的支出會減少。那地方政府會傾向于減少哪方面的支出呢?有研究表明，政府在壓縮財政支出時，會有更大的概率減少那些在短期內不會顯露出負向效應的項目，例如基礎教育。

避免因人口流動而導致的制度不可持續問題

理順地區間失衡的原因和后果，將有助于更好地解決問題。那么，從理論上看，依靠全國統籌解決地區間失衡，是一項合適的政策嗎?我們可以將養老保險視為一種公共物品。養老保險應該是在地方層面統籌還是在全國層面統籌，這實際上就成了一個公共物品應該是地方政府提供還是中央政府提供的問題。由于對本地居民的偏好更加了解，地方政府提供公共物品能更好地實現供給和需求間的匹配。

但并不是所有公共物品都適合在地方政府層面提供。例如，當一項公共物品具有較強的外部性時，若由地方政府提供，就會導致供給數量達不到最優狀態的情況;或是當一項政策具有較強的收入再分配功能時，也很難在地方政府層面長期執行下去。養老保險具有收入再分配功能，同時不同地區間的支付水平存在差異，會導致勞動力流向待遇水平高的地區，進而使得部分地區制度難以持續。所以，在中央政府層面統籌養老保險，能避免因人口流動而導致的制度不可持續問題。

通過全國統籌解決地區間失衡問題，那么原本基金有盈余的地區“吃虧”了嗎?答案是不盡然。一方面，正如上文所述，一個地區之所以有盈余，一個非常重要的因素是，來自赤字地區的人口流入，做大了社保繳費基數。流動人口大多是在本省接受教育，完成人力資本積累后再流出到其他地區。因此，赤字地區為流動人口支付了大量教育成本，而通過全國統籌將盈余地區的社保轉移到赤字地區，赤字地區因財政補貼社保而擠出教育投入的現象會大幅緩解，從而在將來能為盈余地提供更高教育水平的勞動力。

另一方面，也可以通過提高中央政府給予赤字地區更多的財政轉移支付來解決地區間失衡問題。財政收入主要來自于稅收。在當前財政轉移體系下，社保有盈余的地區往往也是財政轉移凈額為負的地區。若中央政府使用更多的財政收入補貼社保，這也意味著盈余地區會承擔更高的稅負，這會帶來資源配置的扭曲。因此，相比較于中央財政轉移支付，對盈余地區而言，通過全國統籌解決地區間失衡問題，可能是一種更為經濟的方式。

實施全國統籌能從制度上解決養老保險地區間失衡問題，但也應注意其中可能存在的道德風險問題。地方政府的政策目標是多元化的，除征收社保外，地方領導人也有發展地方經濟、穩定地方就業等目標。全國統籌后，基金收支平衡的壓力從地方政府轉移至中央政府，此時地方政府就有動機放松社保征收強度，以更好實現其他政策目標。所以，需要防范全國統籌后因道德風險問題導致基金收入下降的風險。

那么該如何防范呢?道德風險產生的一個前提條件是信息不對稱，所以中央政府可以借助已有的全國稅收系統，建設全國統一的社保征收系統，以盡可能消除中央和地方間的信息不對稱。在此基礎上，還可以考慮進行機構改革，將現有社保體系的扁平化管理體制變更為垂直化的管理體制，以減少地方政府對社保部門的干預能力。此外，對于基金赤字部分設置合理的央地分擔比例也是一個重要選項。

標簽： 險地，區間，不平衡