互聯互通，該如何“暢通”

“互聯互通”持續成為互聯網領域的熱點議題。日前閉幕的中央經濟工作會議提出，要提振市場主體信心，深入推進公平競爭政策實施，加強反壟斷和反不正當競爭，以公正監管保障公平競爭。

當前，平臺互聯互通有哪些難點？互聯互通的“互”字如何體現？接下來需要解決哪些問題？就此，近日，中國法學交流基金會新興產業發展專項基金聯合新京智庫舉辦主題為“互聯互通，怎么‘暢通’”的研討會。來自工業和信息化部、中國政法大學、中國人民大學、中國社會科學院大學等單位的多位專家學者圍繞上述問題進行了探討。

互聯互通的核心是公平競爭

新京智庫：當前互聯網平臺的互聯互通推進情況如何？互聯互通下一步的邊界在哪里，如何界定公共利益和商業利益，激活平臺互通的積極性？

韓偉：首先需要厘清互聯互通的概念。對這一概念的認識，至少可以從三個角度切入。首先，互聯互通是否需要區分主體？適用對象是所有主體還是特定主體？比如，反壟斷法意義上的擁有市場支配地位的主體，英國執法部門目前關注的“擁有戰略性市場地位的企業”，德國新法中的“具有顯著跨市場競爭影響力的平臺”。其次，互聯互通是否需要區分不同的主體關系？比如A和B的互聯互通，兩者是橫向競爭關系，縱向互補關系，還是既非橫向也非縱向的混合關系？不同關系場景下的互聯互通，評價方法應該有所差異。最后，互聯互通可能還涉及分層問題。互聯互通在基礎設施、平臺、軟件、數據等不同層級的適用上也應該有所區分。

陳兵：當前的互聯互通首先要解決制度層面上的問題，也就是行業領域的監管、原則、方法拿到市場監管里面要怎么做。同時，互聯互通的相關討論，應該是基于行業或產業的發展進行。在這方面，互聯互通的定位、目標和方向都是清晰的：第一是安全，第二是促進中小企業創新，第三是便利消費者。不過，實現互聯互通過程中的一個理論爭點和實操難點在于，如何將行業與市場統籌下的互聯互通與經營者的經營自由權進行統合。從目前的情況看，相關的理論研究不足以支撐經營者的合法經營權在互聯網經濟場景下具體的范疇和實踐邊界有沒有發生改變以及如何應對的問題。

范明志：今天的互聯互通還處于比較初級的階段，因為平臺的建設初衷就是為了建立起各自的領域、各自的“王國”。討論互聯互通，首要的問題是界定這些平臺在數字世界中是怎樣的地位，它們和國家、用戶之間是怎樣的關系，自身的權利邊界又在哪里。平臺是企業建設的，那么是否意味著平臺上的所有規則，包括數據遷移都是企業說了算。同時，我們是否還能用治理傳統企業、傳統經濟的方法來看待互聯互通。對這些問題的回答可以讓我們看清互聯網平臺的公共利益和商業利益的界限。

李新社：互聯互通需要逐步推進，不是數據的放開，不能用傳統的經濟思路來看待互聯互通。在互聯互通的時候需要對數據分級分類，對數據資產進行確權，在保護互聯網企業利益的同時創造新的網絡價值。互聯互通后，流量可能就不會是最具商業價值的東西，而特色服務和特色應用可能是網絡用戶的首選。

劉興亮：互聯互通的目的在于培育更多的競爭者，讓競爭者能夠進入市場。現在實施互聯互通的主體應該以大企業、平臺型企業為主。其次，互聯互通的另一目的在于讓具有互補性的產品進入市場。因此，在實施互聯互通的第一階段，具有替代性和有競爭性的產品之間不應該進行互聯互通，比如支付平臺間就不必進行互聯互通。最后，互聯互通要考慮到數據的最小化原則，也就是對“充分、相關以及以該個人數據處理目的之必要為限度進行處理”。

楊東：互聯互通必須得推進。平臺是新的生產組織，數據是生產工具、生產關系、生產要素，是新的生產革命、新的生產力的核心。平臺不打通、數據不開放，將會嚴重阻礙生產力的發展。如果數據不流動、不共享，將導致數據生產要素不能夠實現成長，數字經濟就無法產生價值。同時，不能將互聯互通問題泛化，互聯互通主要還是解決消費者利益問題、選擇性問題、便利性問題，比如對支付平臺的選擇，這是市場問題，而非互聯互通問題。

范明志：互聯互通是指消費者對各平臺的進入、跨越不應該受到阻礙，而在經營層面上各平臺是相互獨立的，不應當互聯互通的，比如對于支付平臺之間肯定是不能要求互聯互通，除非企業自愿。互聯互通問題所討論的是，平臺被用于公共服務時，不能因為與自身經營領域存在競爭關系而不允許這個平臺為消費者所利用。比如高鐵公司也存在其他一些業務，假設我們坐高鐵去某地簽訂業務合同，不能因為這個合同與高鐵公司存在業務競爭，就不讓我們坐高鐵。

關不羽：談論互聯互通不脫離過去所有的法律框架，實體經濟和虛擬經濟的管理不能采取兩種完全不同的模式。原來在實體經濟當中已經確立的企業自主經營權的地位，不能到互聯網管理時就變了。

陳兵：不同國家和地區的法律，對數字平臺經濟的規制態度不一樣。歐盟采取比較嚴格的“用戶主義”，美國強調一種“市場主義”。在不同的制度框架之下定位是不一樣的，所以對平臺經濟領域的數據反壟斷，其出發點不一樣。數據不是一個簡單的流量問題，數據所承載的價值在被挖掘之后，可能產生一種排除、限制競爭的效果，當然也很有可能產出一種高度創新的效果。這在當時可能是無法預見的，只是出來之后才會知道。所以，不能用傳統觀點看待數據領域的反壟斷，這也是我們提數據互聯互通的原因。

破除平臺“圍墻花園”

新京智庫：當前還有哪些非必要壁壘沒有打通，有哪些難點？互聯互通的“互”字如何體現？目前呈現出“微聯微通”的局面，如何推進其他平臺深度參與？

陳兵：“非必要壁壘”，其實也可以理解成“非必要措施”。非必要措施對應解釋的就是作為一個平臺或者作為一個經營者為了自身正當的商業利益和合法權益所必須設置的一種措施。但是有些措施設置，在互聯互通時就得拆墻、破壁，這就需要回到互聯互通問題的原點。這其中哪些利益是正當利益需要明確定出來，就要回到法律文本框架之下來討論。“互”可以從兩個維度來談，第一是目的，第二是效果。互聯互通，有的是跨市場、跨行業。尤其是在現在的平臺經濟下，有可能是一個企業對應多個市場，有可能是一個企業涉及多個行業。可能最后的結果是大的越來越強，贏者通吃。我們的目的是鼓勵大的向小的去流動，產業政策的目標要促進中小企業發展，大平臺應該公平、合理、非歧視地向中小平臺開放。

范明志：關于互聯互通的壁壘，表面上看是互聯網平臺所采取的維護自身正當權益的措施，其實對于互聯網平臺治理提出來嚴峻的挑戰。這些現象需要從兩個方面來看：一是對互聯網的治理從一開始就沒有制定出明確的規則，讓資本和信息技術的結合自然地生長，這樣就導致現在平臺規則不健全（不光是我國，全世界都這樣）；另一方面，這也導致了企業設立的壁壘到底是否有依據、是否合法等問題的答案也存在模糊空間。難點還是對于互聯網平臺的定位沒有完全理清楚，因為互聯網企業和傳統企業不一樣，傳統企業就是一個經濟實體，而互聯網企業不僅是經濟實體，還可能有一定的社會公共平臺色彩，有時候已經超越了傳統企業的規模和特征，是一個帶有自治概念的實體。

楊東：互聯互通最重要的是平臺互相開放連接。對消費者來說就是短視頻能放在社交平臺來看，包括搜索引擎能搜到社交平臺內容，在社交平臺也能使用搜索引擎。將來數字層面更要通，讓每個用戶能夠享受數據的權益，避免數據壟斷。

韓偉：在當前討論的互聯互通中“互”的語境下，需要考慮“互”的標準是什么，需要在價格、安全、隱私保護等方面有一系列配套規則設計。所以，要進一步推進互聯互通，需要重視相關標準的設計。考慮到互聯互通可能出現的一些意外負面影響，政策設計中還需要有緊急預案，包括糾錯機制。

李新社：“互”字既體現在互聯網平臺與平臺之間、互聯網平臺上各應用之間相互打開訪問壁壘，也體現在數據資源確權后的交易使用上。從根本上說，互聯互通是大勢所趨，可以從整體上降低網絡平臺上的企業交易成本，推動企業創新發展，讓網絡用戶更加便利地享受互聯網“福利”，實現既便民、利民又使企業得到新的增長。在互聯互通過程中，大型平臺需要自覺承擔起行業領軍企業的責任，積極主動地攜手打造新的互聯網生態環境，自覺維護平臺用戶的合法權益。

劉俊海：一方面大平臺要展示自己的社會擔當，要扶持中小平臺的健康成長。但是也要弘揚平等互利和多贏共享的契約精神，也不能搞流量和大數據的“大鍋飯”和平均主義，不能殺富濟貧、劫富致貧，因為大平臺在過去為了圈流量也下了很大功夫，花了很多錢，小平臺也不能利用這個機會無償搭便車。大平臺和中小平臺之間如何互聯還涉及資本的邏輯、商業的邏輯、政治的邏輯和監管的邏輯之間的無縫對接、有機銜接、同頻共振和良性互動。

對企業的影響仍存在不確定性

新京智庫：互聯互通如何影響互聯網平臺和其他相關中小企業？對于中小企業、消費者來說，互聯互通在短、中長期將為其帶來什么？

范明志：對于平臺和中小企業，誰能夠在相對更加公平的規則當中勝出，是“大的恒大、小的恒小”，還是走向均衡化發展，這是一個非常復雜的問題。而更需要討論的是，大中小企業和消費者的活動、經營的規則、行為的規則是什么，如何塑造一種公平、公正、公開的環境，讓企業能夠平等競爭。至于誰能勝出，誰遭受損失，這是企業自身的問題。所以，實現互聯互通，中小企業、消費者獲得的應該是一個公平的規則、公平的環境。當然對消費者而言，肯定是獲得的遠遠大于失去的。

陳兵：對于企業而言，互聯互通能夠讓它們獲得什么？最重要的是一個公平的競爭環境。這次中央經濟工作會議提出，以公正監管保障公平競爭。互聯互通接下來的推進，需要考慮到技術層面、制度層面、商業層面等多維層面的利益平衡問題，而不是僅僅對用戶便利、降低中小企業的參與門檻，還要考慮促進創新、保護產權、激勵企業家精神等多元利益。

楊東：不實現互聯互通，中小企業的成本太高，導致數字經濟的成本也很高。這對中小企業極為不利。平臺不能欺壓其他非平臺經營者，自我優待自己生態中的企業。這樣導致的結果，就是中小企業要么就被平臺收購，要么就被扼殺。這也是導致資本無序擴張、野蠻生長的一個原因。所以，互聯網平臺必須要通，將來數據層面也要互通，讓每個用戶能夠享受數據帶來的權益。

李新社：互聯互通本來就是互聯網的基因，互聯互通的提出對互聯網生態建設、對各方面應該是一個利好消息。但從投資角度、發展角度，從中小企業往前走的角度來講，挑戰也是比較大的。構建生態最大的一個挑戰是習慣的改變，企業經營習慣需要改變，用戶體驗習慣需要改變，網絡平臺發展習慣更需要改變，監管機構的工作習慣也需要改變。只有順應改變才有可能在新的生態環境中找到新的增長點，創造新的價值，做好新的服務。互聯互通以后，相信會創造更多的新商機和應用場景，這些應用場景會帶來新的應用價值和用戶體驗。

劉俊海：互聯互通對中小平臺有好處。過去，一旦大平臺通過燒錢圈流量和低價傾銷的方法，把中小平臺趕盡殺絕以后，就會想到磨刀霍霍割“韭菜”，坐享壟斷之利。不但損害消費者福祉，中小平臺連喘息之機和翻盤的機會都沒有。所以，互聯互通可以使中小平臺更好地找到出彩的機會，看到壯大的希望。對消費者而言，互聯互通意味著選擇空間的擴大以及公平交易權的根本好轉。互聯互通針對的就是平臺和平臺之間畫地為牢、互相分割的閉鎖和割據現象。

韓偉：目前來看，互聯互通對中小企業、消費者的影響，還是有不確定性。對于中小企業而言，直接的優勢是降低市場進入門檻（比如更容易達到有效競爭最低數據規模）。但實際上門檻降低以后，結果是什么仍然是不確定的，很有可能最后的結果還是“大者恒大”。中小企業雖然達到了最低競爭規模，但能否實現超越并不確定。從消費者的角度來看，消費者長期利益和短期利益存在一定差異，甚至沖突。比如，互聯互通短期看有很多積極利益，如降低消費者在不同平臺之間的轉移成本，實現多歸屬；長期看，互聯互通除了面臨隱私、安全方面的挑戰，不排除也存在一些潛在負面影響，比如使得消費者本來可以享受的新產品延緩推出或產品豐富度降低。整體來說，如果只強調某些方面，比如降低成本，那效果肯定是好的，但這只是政策效果整體評估的部分維度。對于不同主體的影響，包括長期利益和短期利益的影響，可能還是需要更多實證的研究結果做支撐進而更好地權衡。

陳兵：互聯互通之后，對互聯網平臺和中小企業會帶來什么樣的影響？目前來看還是“很不確定”。尤其是對消費者、對中小企業，需分短期利益和中長期利益。

短期利益看，雖然很有可能對用戶來說，轉換成本會大量降低，中小企業的進入成本大量降低，但問題也會存在。從經濟學意義上來說，用戶包括競對平臺的用戶，也有自身的用戶，需要做細分，做量化。長期方面，實現互聯互通之后，數據全部打開，會不會數據就歸集到一點？這個在實踐上可能解決的難度大。現在只是直鏈，還沒有涉及數據問題。數據開放操作之后，數據帶來的風險怎么規避？這也是需要考慮的。

關不羽：互聯互通是否對中小企業有利，是不確定的。如果在一些領域，如電商平臺，互聯互通后最終形成了一個大企業，促成了壟斷，則中小電商平臺上的店家是受損的。所以互聯互通對中小企業帶來的效果還需要謹慎觀察。

劉興亮：互聯互通以后不一定就是小企業會獲利。這是因為小企業本身原有的一些“護城河”沒有了。所以互聯互通不一定就有利于中小企業。當然，對中小企業進行保護這是一個大的原則，應該堅持。對于消費者而言，很多人希望徹底地互聯互通。比如像我的父母，他們只有微信，沒有支付寶，他們只用微信支付，他們當然希望微信在所有的地方都可以用，但這不符合商業發展的基本規律，因為那可能就成了一家通吃。消費者的很多意見值得考慮，但也不必一味遷就消費者，違背市場規律，從而讓商業主體、公司被迫做更多的“遷就”。總之，互聯互通要有邊界，要分層次進行。

劉遠舉：對于消費者的利益，應該站在更高層次或者更長期角度去考慮。因為數據的產生畢竟不是公共品，而是私人企業產生出來的。忽視這一點，會傷害創新，最終還是會傷害到消費者的利益。

互聯互通得走自己的路

新京智庫：國外在互聯互通方面有哪些經驗教訓值得借鑒？需注意哪些問題或風險？

韓偉：美國眾議院今年推出的相關法案有關注互聯互通問題，但整體仍屬于反壟斷思路，針對達到特定標準的少數企業附加義務。作為歐盟競爭法的補充，歐盟《數字市場法》草案體現了行業監管的思路，目前該法案仍處于立法程序，整體進展順利。歐盟跟中國和美國的市場環境不一樣。整體上，從國際趨勢來看，除了歐盟新法案，各國整體還是基于反壟斷的邏輯（主要是市場支配地位規則）關注互聯互通問題。面對數字經濟新問題，競爭思路與管制思路的選擇與取舍，以及特定政策對創新的整體影響，相關標準、糾錯機制的設置，都是我們在關注國際進展時值得重視的問題。

楊東：國外針對互聯網平臺自我優待的相關調查，其實本質也是互聯互通的問題。立案調查可以使平臺做強，有競爭力。德國的立案調查和相關的起訴、判決，有一些非常好的案例。國外在這方面的一些做法值得借鑒。這樣不僅僅能維護中小企業和消費者的利益，也有利于數字經濟的發展。

范明志：歐美在互聯互通方面的制度化成果并不太多，甚至可能他們還在關注中國在這方面的發展，看中國的經驗。國外有一些涉及互聯互通的爭議，和我國不完全一樣。像美國FTC和Facebook的反壟斷案，是以企業之間有競爭關系的經營業務來作為訴訟對象。而我國的互聯互通并不是讓有競爭業務關系的這些企業把其競爭業務打通。互聯互通要注意三個方面的問題。其一，需注意到，互聯網平臺企業當前仍在發展變化當中，而且發展得比較快，對于一個變動不居的現象制定規則并不容易。其二，企業的治理其實是社會治理的一部分，要尊重我們的國情。其三，什么是數據社會、信息社會？在信息社會下企業的競爭狀態是什么樣的？對這些基礎問題的研究很重要。

陳兵：現在全球進入到了一個互聯網經濟市場監管的“未知區”。無論是歐盟、美國，還是韓國、日本，沒有哪一個國家和地區可以說自己做得更加成熟，因為起步都差不多。在這方面我國還是得走自己的道路，因為現在域外沒有很好的借鑒對象。目前來說，在全球范圍內，對于互聯互通，無論是在立法上，還是在執法和司法實踐上，都不是特別的清晰。在這一時期，國外也在看中國怎么做。在數字平臺互聯互通，特別是數據領域的互聯互通方面，國外幾乎沒有什么現實可用的經驗可以拿過來中國用。

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