“加裝電梯”連續多年寫入政府工作報告 老舊小區加裝電梯究竟難在哪

老舊小區加裝電梯是一項社會高度關注的民生工程，對完善住宅使用功能、促進無障礙環境建設、適應老齡化社會需求、提升城市生活品質具有重要意義。

今年，全國人大常委會將有關老舊小區加裝電梯的代表建議確定為重點督辦建議。

當前，老舊小區加裝電梯工作盡管已經取得積極成效，但由于法律保障力度不足、對民法典等法律規定存在理解分歧等原因，目前仍面臨不少難題亟待破解。

各地推進加裝電梯工作

來自住建部的消息顯示，2019年7月，我國待改造城鎮老舊小區達17萬個，涉及居民上億人。還有調研顯示，全國17萬個老舊小區中，主要集中在20世紀60年代至90年代間建成。這些住宅樓由于建設標準不高，共有將近200萬個單元沒有電梯。

而大量的老舊小區里，住的很多都是老年人。對他們來說，上下樓已成為“大麻煩”，只能減少外出，甚至常年不下樓，成為“懸空老人”。隨著人口老齡化程度加劇，老舊小區加裝電梯已成為社會廣泛關注的熱點問題，居民的訴求日益強烈。

黨中央、國務院高度重視加裝電梯工作，多次作出部署。2018、2019、2020年，連續三年《政府工作報告》中都提及老舊小區電梯改造。2022年《政府工作報告》提出，再開工改造一批城鎮老舊小區，支持加裝電梯等設施。

這項工作，各地一直在積極推進。2018年以來，每年全國既有住宅加裝電梯的數量以年均60%的幅度增長。

全國人大代表、全國人大常委會委員、中國殘聯副主席呂世明曾專門就老舊小區加裝電梯進行調研。“從調研看，各部門、各地區認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署，積極推進既有住宅加裝電梯，取得積極成效。”

據呂世明介紹，一方面，相關工作機制已經有效建立。不少地方建立政府統籌、條塊協調的工作機制，相關部門、水電氣熱信等管線單位共同推進加梯工作。與此同時，政策體系逐步完善。各地對立項、用地、規劃、招投標、施工許可、質量安全監督等審批手續大幅精簡優化。有條件的地方對加裝電梯還給予財政補助，允許居民提取住房公積金、使用住宅專項維修資金用于加裝電梯。

業主意見難統一成阻力

盡管各部門做了大量工作，但每年成功加裝電梯的數量與群眾的迫切需求相比，仍有不小差距。基于兩年來全國30多個重點城市“符合條件的既有住宅加裝電梯”的實施情況，90%以上的城市加裝電梯遇到阻力。

“從調研看，加裝電梯數量不如預期的直接原因，是高、低樓層居民意見難以達成一致。”呂世明說。

實踐中，對于老舊小區加裝電梯，樓上樓下居民的需求差異大，高樓層業主意愿高、低樓層業主意愿低，業主意見難以統一。如何讓居民100%同意或者至少不明確反對，已經成為全國老舊小區加裝電梯工作中面臨的“第一號”難題。加裝電梯經常會陷入“一票否決”的怪圈，甚至有部分小區因業主之間意見難以統一，最后鬧到雙方對簿公堂。

2021年度人民法院十大案件中，“老舊小區加裝電梯案”位列其中。該案中，某小區一樓業主以加裝電梯影響房屋采光、存在安全隱患為由阻撓樓房電梯施工。三樓及以上的業主將一樓業主起訴至法院。法院認為，依據民法典第二百七十八條和第二百八十八條規定，加裝電梯程序合法，判決被告停止對電梯安裝施工的阻撓、妨礙。加裝電梯屬于民法典第二百七十八條規定的重大事項，應當由業主按法定程序共同自主決定。本案加裝電梯決議符合議事規則和法定程序，人民法院理應予以支持。此外，根據民法典第二百八十八條規定，不動產相鄰權利人應當按照有利生產、方便生活、團結互助、公平合理原則，正確處理相鄰關系。本案一樓業主不能濫用權利，根據自己享有的建筑物區分所有權阻攔電梯加裝。

民法典相關規定存爭議

2021年1月1日起，民法典施行。民法典第二百七十八條對業主共同決定的重大事項及表決程序作出明確。其中，第(七)項規定“改建、重建建筑物及其附屬設施”。同時，該條第二款規定，該事項需經由專有部分面積占比三分之二以上的業主且人數占比三分之二以上的業主參與表決，且經參與表決專有部分面積四分之三以上的業主且參與表決人數四分之三以上的業主同意。

但對于民法典的這些規定，目前各方理解上卻存在著一定的爭議。

“爭議主要有兩個方面。”據中國人民大學法學院教授石佳友介紹，一是，小區加裝電梯是否屬于民法典所規定的“改建、重建建筑物及其附屬設施”?二是，參與是否加裝電梯表決的業主范圍到底是整棟樓全體業主還是本單元的業主?對此，有觀點認為，加裝電梯會對整棟建筑物帶來影響，因此應由全體業主參與表決。但也有觀點認為，這會使得表決門檻大幅提高，現實中難以形成決議，而且電梯的實際使用人和資金負擔者是本單元的業主，因此，他們才是真正的利害關系人。

對此，石佳友認為，需要明確的是，小區加裝電梯屬于民法典第二百七十八條第一款第(七)項“改建、重建建筑物及其附屬設施”。而民法典對于業主的共同決定事項并不要求全體一致同意，也并未賦予任何業主有一票否決的權利，對于有權參與表決的業主范圍也不必征求本樓全體業主的意見。

石佳友同時指出，民法典第二百八十八條規定，業主之間應當按照有利生產、方便生活、團結互助、公平合理的原則，正確處理相鄰關系。因此，加裝電梯的業主應與反對安裝的業主進行充分的協商溝通，盡量本著互諒互讓、團結和睦的原則取得共識。

多措并舉強化法治保障

“加裝電梯涉及實際利益，僅靠居民協商，難以平衡、解決矛盾糾紛，迫切需要強化法治保障。但是當前加裝電梯相關法律法規缺失，強制力保障不足，無法滿足落實應對人口老齡化國家戰略、大規模推進加裝電梯的實際需求。”呂世明說。

為此，呂世明建議，完善相關立法，推進無障礙環境建設立法，制定加裝電梯的具體條文，進一步強化加裝電梯工作的法律保障。同時，加強糾紛調解，依法依規化解加裝電梯過程中的矛盾糾紛。對調解無果、確實難以達成一致的，應引導居民通過司法途徑解決。

石佳友則建議最高人民法院通過發布典型案例或頒布專門的司法解釋，明確老舊小區加裝電梯是否屬于民法典所規定的“改建、重建建筑物及其附屬設施”。同時明確，參與表決的業主范圍到底是整棟樓的全體業主還是本單元的業主。

此外，在石佳友看來，為最大限度形成共識，可采取“誰受益，誰出資”的原則，加裝、使用、維護電梯等費用由實際使用人負擔，一樓業主可不參與分擔。如果確實無法協商一致，那么，應經過業主的共同決定程序，按照民法典第二百七十八條的規定作出決議。同時，加裝電梯還應通過公示、備案和行政審批程序，相關部門應審查加裝電梯對建筑安全的影響。如果加裝電梯工程依法經過了業主決議程序，并通過了公示、備案和行政審批程序，其他相關業主不得妨礙或阻止該施工行為。

小電梯 大民生

在步入老齡化社會的現實背景下，老舊小區加裝電梯是政府順應人民群眾對美好生活向往而實施的一項民生工程，非常有必要。此舉對于提升居民的幸福感、獲得感具有重要作用。

推進老舊小區加裝電梯工作，不僅涉及法律政策的貫徹落實，更是平衡各方利益的過程。而加裝電梯之所以一直是老舊小區改造難點，最大的阻力來自小區業主的意見難以統一，高樓層與低樓層業主之間的利益沖突時常成為最大阻礙。這也讓很多地方的老舊小區加裝電梯不是倒在“最后一公里”，而是在“第一公里”就卡了殼。

老舊小區改造不僅是民生工程和發展工程，還是一項重要的基層治理工程。從某種程度上講，考驗著一個城市的治理水平。實踐中，此前一些地方本著照顧全體業主合法權益的出發點，在老舊小區加裝電梯時設置了“一票否決制”，但由此也造成很多難題。一些小區僅僅因為有一戶業主不同意而讓大多數業主的“電梯夢”無法實現。

讓人欣喜的是，伴隨民法典施行，一些地方如浙江杭州、江蘇揚州等地紛紛出臺新政策，運用法治思維支持老舊住宅加裝電梯，改變“一票否決制”的做法，依法推進加裝電梯工程。這些做法值得肯定和推廣。

俗話說“遠親不如近鄰”。老舊小區加裝電梯涉及各樓層業主利益。面對各種訴求，一方面，相關部門應貫徹落實好民法典等相關法律規定，從政策層面加強對相鄰各方利益的引導、調整和平衡，避免此前的“一票否決制”現象，依法有序推進加裝電梯工程。另一方面，也應充分協調照顧各樓層居民的利益，平衡利益、定分止爭，充分聽取業主意見，作出符合法律規定、符合社會主義核心價值觀、符合人民群眾期待的價值判斷。在不傷害低層住戶利益的前提下設置最優方案，積極引導人們維護友善和諧文明的鄰里關系，最終實現互利共贏。

老舊小區加裝電梯是民生工程，也是民心工程。辦實事，解難題，聚焦群眾“急難愁盼”。小小的電梯，將給億萬居民帶來大大的獲得感、幸福感和安全感。

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